一位法国作家说过，“谣言只要流传二十四小时，常会给一个国家帮大忙”。此语形象地说明国际宣传对于政府外交的重要性。第一次世界大战期间，美国著名新闻记者李普曼也说过：“世界上最出色的外交机构是最完美地将搜集信息和把握政策分隔开来的外交机构。”李氏所言不仅道出了现代外交所具有的职业化、程序化和制度化特征，更突出了外交情报和舆论宣传在现代外交中的重要地位。

舆论阵地 “远东”“环球”

19世纪末20世纪初，在世界范围内，由于新兴的资本主义强国德国、美国和日本开始更多地参与国际事务，过去以英国为主导的世界旧秩序逐渐为新的国际秩序所取代，在这种大变革的国际形势下，世界各国的对外政策也发生了相应的转变。

对清末民初的中国而言，无论是清政府还是民国政府，其外交政策也在悄悄地发生新的变革。一个重要的变化就是，中国政府开始利用报刊、通讯社和电报等现代传播工具，作为对外舆论宣传的外交手段，其意图不仅是为了获得短期的外交利益，也是为了塑造中国在世界上的国际形象，提高中国的国际地位。

民国初年政府能够重视国际宣传并非意外之事，因为许多民初政府领袖不仅曾经有过办报经历，深知新闻宣传之重要，他们中的很多人如袁世凯、熊希龄和汪大燮等，在晚清时期就有过出使外国的经历，有比较开阔的国际视野。比如袁世凯出使过朝鲜，熊希龄曾在1905年陪同五大臣出洋考察宪政，而汪大燮则多次担任驻外公使。

早在20世纪初年，熊希龄就注意到国际宣传对于政府外交的重要性，他说日本自明治维新以来，“即于各国都城开设洋文杂志，政府助以补贴，故日、俄之役，俄虽以‘黄祸’之说煽动欧美各报，日本即于其所设杂志中反复申辩，以释各国之疑忌，而免其干涉。”他还批判说：“吾国既无报馆设于欧洲大陆，故吾国之言论对于各国言论界素未有发言之资格。无论人之诬指我者，不能匡正驳斥；即人之误疑我者，亦不能申辩。”

1907年，熊希龄特意上书直隶总督兼北洋大臣袁世凯，反复说明应该在国外设立报馆与创办杂志的重要性，请求袁世凯能够“维持保护”。据熊氏的湖南同乡学者周秋光在《熊希龄传》中考证，熊希龄大约于1907年3月在上海正式设立了“环球通报社”，这是近代中国第一个具有官方背景，以对外宣传为主要目的的海外通讯社，可惜不到两年就停办了。

随后，熊希龄、汪大燮、汪康年、李盛铎以及晚清政府驻比利时使馆参赞王慕陶等人联合发起，在比利时首都布鲁塞尔成立“远东通信社”，得到国内各地热心“洋务”的政府大员捐款赞助。进入民国以后，远东通信社仍然由继续担任中国驻比利时使馆参赞的王慕陶负责，经费来源由北京的外交部、交通部和部分省政府资助。该社还出版一份名为《福恩评论》的杂志，定期向欧洲各国报刊发布有关中国的消息，曾在一段时期里有六家英国报刊购买远东通信社的新闻稿。

民国初年，一向反华的英国记者濮兰德在美国游历时，曾向美国公众发表大量攻击中华民国的言论，这时中国驻华盛顿公使馆的一位职员，自费组织一个“远东新闻处”，以抵制濮氏的反华言论，捍卫中国的国家尊严。此后，远东新闻处要求北京外交部给予永久支持，时任外交部参事的顾维钧，就直接负责相关资助经费事宜。类似的驻外使馆人员自发组织“外宣”，再求得政府许可的例子不少，由此可知，那时候国内当政者还没为国际宣传设定一套制度化的政策。

内稳外联 以弱抗强

国际宣传的另一面就是新闻保密，没有保密，也就无所谓宣传。第一次世界大战爆发后，英、法、日等参战列强都建立了战时新闻检查机构，目的是防止重要军事外交机密泄露出去，危害国家安全。当时的北京政府外交部尚未及时建立一套新闻保密制度，致使大量国家机密被泄露，国外新闻机构尤其是日本媒体趁机大肆宣传或造谣生事，搬弄是非，给中国驻外使馆带来极大不便，时任中国驻日公使陆宗舆就深受其害。

1914年9月14日，陆宗舆致电北京外交部，建议由北京政府特设的“欧战中立事务所”肩负起对外新闻检查职能。陆氏的这条建议得到北京政府采纳。1915年7月14日，北京政府颁布了《报纸条例》，规定凡涉及“外交军事秘密”的新闻不得在报上公布。

“一战”行将结束之际，北京政府终于出台了一项正式的国际宣传政策。1918年7月6日，外交部草拟了一份关于执行“国际宣传”的说明，其中写道：